Национальный суверенитет уже давно является одним из основополагающих принципов международного права, закреплённым в Уставе ООН. Однако существуют ли ситуации, когда вмешательство с целью предотвращения гуманитарных кризисов не просто оправданно, но и необходимо? В этой статье, впервые опубликованной в 2019 году, пять экспертов обсуждают проблему международного вмешательства.
«В таких ситуациях обе стороны могут ссылаться на международно согласованные принципы, одобренные государствами — членами ООН»
Герайнт Хьюз, доцент по дипломатической и военной истории Королевского колледжа Лондона.
Короткий ответ таков: «Всё не так просто». Учредительный Устав ООН (26 июня 1945 года) недвусмысленно провозглашает принцип суверенного равенства государств-членов. Аргумент о том, что государство имеет право управлять своими внутренними делами без внешнего вмешательства, рассматривается критиками смены режимов как основа миропорядка. Любое нарушение этого принципа посредством военного вмешательства несёт риск подрыва международного мира и безопасности и может привести к непрекращающимся войнам — о чём свидетельствуют последствия свержения Саддама Хусейна в результате вторжения США и Великобритании в Ирак в 2003 году.
Контраргумент заключается в том, что смена режима может быть стратегической или моральной необходимостью, как это было во время Второй мировой войны, когда союзные державы настаивали на безоговорочной капитуляции нацистской Германии. Всеобщее возмущение нацистскими зверствами — и прежде всего Холокостом — послужило импульсом для принятия в 1948 году Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, которая закрепила моральный императив для международного сообщества вмешиваться с целью предотвращения будущих преступлений против человечества. Позднее, 14–16 сентября 2005 года, Всемирный саммит ООН подтвердил, что государства-члены несут «Обязанность защищать» (RtoP, The responsibility to protect) — принцип, на который сослались страны НАТО в 2011 году для оправдания вмешательства в Ливии, приведшего к свержению Муаммара Каддафи.
Что касается продолжающейся гражданской войны в Сирии, то сторонники Башара аль-Асада (в первую очередь Россия и Иран) утверждают, что любое внешнее вмешательство против его режима по своей сути нелегитимно и дестабилизирует ситуацию на всём Ближнем Востоке. Однако преступления аль-Асада против человечности — такие как применение химического оружия против гражданского населения — по мнению многих, угрожают международному миру и безопасности из-за хаоса, вызванного сирийским кризисом беженцев и появлением так называемого «Исламского государства» (организация запрещена в Российской Федерации).
В любой подобной ситуации обе стороны могут ссылаться на международно согласованные принципы, одобренные государствами — членами ООН, и исходить из непримиримо противоположных представлений о суверенитете: гарантирует ли он абсолютную защиту любому режиму или же международное сообщество вправе оспорить его во имя «Обязанности защищать» (RtoP)?
«Руководители американской внешней политики утверждали, что США имеют законное право распространять демократическое правление»
Катарина Ритцлер, лектор по американской истории университета Сассекса.
Существует традиция американского невмешательства, восходящая к самым ранним дням республики. В 1821 году государственный секретарь США Джон Куинси Адамс выразил эту идею наиболее поэтично, заявив, что Америка «не отправляется за рубеж в поисках чудовищ, чтобы их уничтожать», и должна отказаться от роли «мирового диктатора». Однако по мере расширения Соединённых Штатов, подстёгиваемых воспринимаемым моральным долгом заселить континент, они решительно вмешивались в дела коренных народов Америки, соседней Мексики, а также европейских имперских держав, имевших интересы в Северной Америке.
В конце XIX века американские государственные деятели начали экспериментировать с новым языком гуманитарного вмешательства. Президент Уильям Мак-Кинли ссылался на «дело человечности», когда принял решение о вмешательстве на Кубе в 1898 году. Победа США над колониальным властителем Кубы — Испанией — превратила Соединённые Штаты в мировую державу, Кубу — в американский протекторат, а залив Гуантанамо — в военно-морскую базу, которая по сей день остаётся частью сети из более чем 600 военных баз США на территории других стран.
Испано-американская война положила начало серии военных вмешательств США в дела латиноамериканских и карибских государств, оправдываемых экономическими и стратегическими интересами США, а также стремлением не допустить европейские державы в Западное полушарие. Однако американские руководители внешней политики также утверждали, что Соединённые Штаты имеют законное право на вмешательство и распространение демократического правления. После многочисленных вмешательств в период холодной войны с Советским Союзом продвижение демократии и гуманитарные соображения заняли видное место среди обоснований участия США в международных делах.
Сегодня идеи невмешательства и наследие Джона Куинси Адамса пользуются новой популярностью в Соединённых Штатах. Отчасти это связано с дорогостоящими, затяжными и неудачными войнами в Афганистане и Ираке после терактов 11 сентября 2001 года, а также с более недавней поддержкой США войны в Йемене — гуманитарной трагедии. Однако в более фундаментальном плане, и независимо от политических взглядов, идея о том, что Соединённые Штаты должны вмешиваться даже тогда, когда американской безопасности ничто напрямую не угрожает, вызывает всё больше сомнений.
«Мандат „Обязанность защищать“ породил этические дилеммы, которые остаются нерешёнными»
Роузмери Фут, профессор и старший научный сотрудник по политике и международным отношениям Оксфордского университета.
Устав ООН закреплял понимание государственного суверенитета, подчёркивающее принцип невмешательства в вопросы, входящие во внутреннюю компетенцию государств. Однако в 1999 году Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан в своём знаменитом выступлении заявил, что мировое сообщество не может стоять в стороне, наблюдая за грубыми и систематическими нарушениями прав человека, и что понятие государственного суверенитета переосмысливается таким образом, чтобы включить в себя идею суверенитета личности. Как он отметил, современное прочтение Устава ООН означает, что мы «как никогда ранее осознаём: его цель — защищать отдельных людей, а не тех, кто их угнетает».
Несмотря на категорическое нежелание государств поддерживать эту позицию, на крупнейшем в истории собрании глав государств и правительств в Нью-Йорке в сентябре 2005 года члены ООН согласовали «Обязанность защищать» (RtoP) население от массовых злодеяний — а именно геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности. Они также одобрили идею о том, что международное сообщество должно помогать государствам наращивать потенциал для предотвращения злоупотреблений, используя дипломатические, гуманитарные и иные мирные средства. Если выяснится, что государство «явно не справляется» со своей обязанностью по защите, внешние игроки обязаны предпринять «своевременный и решительный ответ» — при условии получения соответствующего мандата Совета Безопасности ООН. Таким образом, значение RtoP связано с предполагаемым признанием международного вмешательства, потенциально включающего применение силы, в случае «явного провала» в защите населения и при допущении, что формальное согласие правительства может быть преодолено.
Несомненно, реализовать RtoP в необходимых случаях оказалось сложно. Государства по-прежнему с осторожностью относятся к этой доктрине, особенно более слабые или бывшие колониальные державы. Многие полагают, что RtoP будет применяться избирательно — лишь тогда, когда затрагиваются интересы влиятельных игроков мировой политики, и что применение военной силы в гуманитарных целях может фактически ухудшить положение населения, оказавшегося в опасности.
Когда Совет Безопасности ООН применил RtoP в Ливии в марте 2011 года, это привело к свержению и последующей гибели полковника Каддафи. Хотя немногие оплакивали конец его кровожадного правления, последствия для населения Ливии оказались крайне тревожными. «Обязанность защищать» породила этические дилеммы, которые остаются нерешёнными.
«Последствия так называемых гуманитарных вмешательств неизменно катастрофичны»
Джеффри Робертс, почётный профессор истории Университетского колледжа Корк, Ирландия.
Некоторые утверждают, что государства, нарушающие права человека, теряют право на невмешательство во внутренние дела. Ещё более радикальна точка зрения, согласно которой суверенные права заслуживают лишь те государства, которые считаются «хорошими» согласно нормам западной либеральной демократии. Именно эта логика лежит в основе либерального интервенционизма — продвижения западных ценностей в другие государства военными средствами. Непреднамеренные последствия таких так называемых гуманитарных вмешательств неизменно оказываются катастрофическими.
Можем ли мы стоять в стороне, пока правительства совершают геноцид, а диктаторы-тираны подавляют собственных граждан? Да, можем. И должны — если хотим избежать недоверия, вмешательства и хаоса в системе, лишённой суверенитета.
Такая позиция не исключает возможности протеста государств или международного сообщества против нарушений прав человека. Она также не запрещает гражданам действовать через национальные границы в поддержку угнетённых лиц и групп. Не существует правила, обязывающего правительства поддерживать отношения с государствами, чьи ценности они отвергают, хотя разрыв связей редко способствует реформам.
Государственный секретарь США Джон Куинси Адамс двести лет назад отмечал, что, хотя Америка желает свободы и независимости всем государствам, именно сила её голоса и примера способствует общему делу, а не применение военной силы. Сторонники либерального интервенционизма часто клеймят подобные настроения как изоляционистские. Однако суверенитет — это не искусственно сконструированная схема. Напротив, это органическое развитие, возникающее из межгосударственных отношений и способствующее формированию международного сообщества государств с общими практиками, институтами и моделями поведения.
Даже якобы успешное гуманитарное вмешательство — операция НАТО в Югославии в 1999 году — имело свою тёмную сторону. Хотя вмешательство было мотивировано нападениями на албанское население в сербской провинции Косово, обе стороны — и сербы, и албанцы — были виновны в совершении зверств. Бомбардировки НАТО вынудили Сербию покинуть Косово, а вместе с ней регион покинули и 200 000 сербских беженцев.
Действия НАТО не были санкционированы ООН, и они омрачили отношения Запада с союзницей Сербии — Россией. Косово остаётся в определённой международной изоляции, а его сецессия создала прецедент, на который сослалась Россия, когда Крым отделился от Украины в 2014 году.
«Сегодня существуют различные аспекты жизни в XXI веке, где границы не имеют смысла: например, в интернете или в космосе»
Джей Саймон Роуфи, доцент по дипломатическим и международным исследованиям Лондонского университета востоковедения и африканистики (SOAS, School of Oriental and African Studies).
Согласно Уставу ООН, «ничто в настоящем Уставе не даёт Организации Объединённых Наций права на вмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства». Таким образом, даже когда происходят кризисы или государственный аппарат преследует собственных граждан — как в Камбодже в период с 1975 по 1979 год, когда погибло более 1,5 миллиона человек, — другие государства не могут просто войти в страну, чтобы «помочь».
Такой подход основан на концепции суверенитета, который для большинства людей означает контроль над территорией. Мы часто представляем эти территории как имеющие границы, проведённые на карте, но так было не всегда. Было время, когда человечество считало границы между политическими образованиями — тем, что мы сейчас называем странами или национальными государствами, — попросту ненужными. Сегодня также существуют различные аспекты жизни в XXI веке, где границы имеют мало смысла: например, в интернете или в космосе.
Тем не менее государства ревностно охраняют свой «суверенитет». Снова обращаясь к Уставу ООН: Статья 51 гласит, что «ничто в настоящем Уставе не должно затрагивать неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону, если вооружённое нападение произойдёт против члена Организации Объединённых Наций». Возможно, неудивительно, что это одна из наиболее часто цитируемых статей Устава: она позволяет странам отвечать на нападение. Однако два самых известных примера военных вмешательств ООН — операция в Корее в 1950–1953 годах и изгнание Ирака из Кувейта в 1990–1991 годах — проводились под эгидой резолюций Совета Безопасности ООН (что предусмотрено Статьёй 42).
Вмешательство часто воспринимается в военных терминах: танки, пересекающие пограничный пункт, как при советских вмешательствах в Венгрии в 1956 году и Чехословакии в 1968 году, или вмешательство в несостоятельные государства для помощи в гуманитарных кризисах, как операция «Возрождение надежды» (UNITAF) в Сомали (1992–1993). Однако реальность сегодня такова, что вмешательство может означать воздействие на международные денежные рынки или на управление интернет-пространством.
Ещё больше усложняет картину то, что вмешивающиеся стороны и те, кто отвечает на вмешательство, всё реже представляют другие страны и всё чаще являются акторами, имеющими лишь ограниченную связь с теми государствами, в границах которых они в данный момент находятся.
Ваш комментарий будет первым